Palavras-chave: Plano Diretor, leitura comunitária, participação popular, espaços públicos.
Introdução
O processo de urbanização no Brasil e em toda América Latina inicia-se de forma acentuada já no século XX. No país esse processo se deu pelo incentivo oficial à industrialização a partir da década de 1930, na tentativa de superar a organização social e econômica essencialmente agrária. O desenvolvimento industrial foi fundamental para que as áreas urbanas fossem adensadas num ritmo bastante forte. As ocupações dos territórios citadinos aconteceram de forma extremamente desordenada, o que era perceptível nas regiões periféricas dos centros urbanos em formação.
A partir dos anos 1980, acentuou-se a periferização das cidades, com ocupações irregulares e problemas sociais de grande envergadura. Esse contexto é resultado de um planejamento excludente, que, primeiramente, dissimulava os problemas urbanos e, posteriormente, ignorava as singularidades locais com planos elaborados tecnicamente (desprovidos de conteúdo político).
Esses planos possuíam caráter técnico, que desconsiderava as particularidades locais e a multiplicidade de atores envolvidos. Foram os primeiros Planos Diretores, resultados de uma concepção tecnocrática de planejamento. Esses planos estavam em descompasso com a dinâmica urbana periférica, resultando em documentos com conteúdos deslocados da realidade prática. A política urbana estava sendo direcionada por elementos desconectados dos contextos sócio-espaciais, não permitindo o avanço na resolução da problemática urbana.
A insatisfação política, econômica e social impulsionou o processo de abertura democrática no Brasil. A atuação de movimentos sociais foi determinante para um novo contexto político no país. Formaram-se novos espaços públicos, impulsionados pela sociedade civil. Foram organizadas ações coletivas em torno da inclusão na Constituinte de artigos que tratassem especificamente da política urbana. Através de emenda popular, os Artigos 182 e 183 foram designados para a temática, porém a conquista foi parcial, uma vez que os artigos deveriam ser regulamentados em Lei Complementar.
A Lei Complementar tramitou mais de dez anos para sua aprovação em 2001, denominada Estatuto da Cidade. Nele estão estabelecidas as diretrizes gerais para a política urbana no país, convertidas em instrumentos gerenciais, jurídicos e tributários. Como principal orientação estratégica, os municípios deveriam elaborar seus Planos Diretores, responsáveis pelo ordenamento sócio-espacial da cidade. Dentre os elementos dos Planos Diretores, a participação popular teve grande destaque.
Numa análise localizada do Plano Diretor de Tangará da Serra, este trabalho discute a importância da participação social e da formação de espaços públicos, além da análise da leitura comunitária, etapa inicial da construção do planejamento urbano local.
Espaços públicos e participação popular
A historicidade da democracia brasileira contemporânea remete ao final da década de 1970 até a “transição política” em meados da década de 1980. Foi o momento de organização dos movimentos sociais espontâneos, caracterizados pela autonomia frente ao Estado conservador (PAOLI, 1992; GOHN, 1995; DURHAM, 1984). Essas mobilizações foram extremamente importantes para demonstrar a fragilidade política pela qual o regime militar passava.
A chamada “redemocratização” foi um processo desencadeado a partir da segunda metade da década de 1970 até 1985, oficialmente o “final” do regime militar no Brasil. A “abertura democrática” foi resultado do esgotamento da legitimidade política ditatorial relacionada, em grande medida, ao papel das massas de trabalhadores rurais e urbanos (FERNANDES, 1986). Por ser um período de “transição”, as forças sociais foram reorganizadas e incluíram novos sujeitos na arena política. Esses sujeitos organizados de forma coletiva representavam a confluência de diferentes orientações tradicionais de mobilização (igreja, sindicatos e partidos políticos) com novos elementos construídos a partir da prática cotidiana. Esse novo lugar de recriação política (o cotidiano) passou a ser valorizado enquanto espaço de resistência e luta (SADER, 1988).
A luta por direitos sociais e políticos inaugurou uma nova dinâmica democrática no país, pois possibilitou o alargamento das fronteiras participativas, incluindo novos atores nas arenas políticas.
As inovações democráticas no Brasil refletem a conjuntura de uma nova ordem política no final do século XX (SADER, 1988; TELLES, 1988; AVRITZER, 1994). A descontinuidade característica de uma era “pós-moderna” permite compreender novas configurações situacionais relacionada à mobilização e articulação de agentes sociais na busca de espaços de inserção participativa.
Num contexto em que a democracia é reinventada, novos mecanismos são acionados para que os velhos pilares políticos sejam transformados. É a “democratização da democracia”, que significa a descentralização efetiva do poder. “Deveríamos também estar dispostos a experimentar procedimentos democráticos alternativos, especialmente quando estes podem ajudar a tornar a tomada de decisões mais próxima das preocupações cotidianas dos cidadãos” (GIDDENS, 2005, p. 86).
Essa peculiaridade “pós-moderna” representa, fundamentalmente, a ocupação de arenas sócio-políticas. As organizações sociais inserem nas agendas mobilizadoras novos escopos da mudança, alicerçados numa perspectiva de democracia participativa, em que agentes sociais adentram a esfera política para a produção do interesse coletivo, ocupando os novos espaços públicos.
Os espaços públicos são formados por uma pluralidade social e política. Nesses locais, estão presentes as diferenças, as quais originam práticas sociais que se ramificam e interagem. Segundo Dagnino (1994, p. 107-08), os espaços públicos emergem de uma nova noção de cidadania, referenciada no contexto de reinvenção democrática a partir da década de 1980. A autora aponta cinco definições para desenvolver suas reflexões. A primeira é a “[...] concepção de um direito a ter direitos”.
Essa concepção não se limita, portanto, a conquistas legais ou ao acesso a direitos previamente definidos, ou à implementação efetiva de direitos abstratos e formais, e inclui fortemente a invenção/criação de novos direitos, que emergem de lutas específicas e da sua prática concreta. A disputa histórica é aqui também pela fixação do significado de direito e pela afirmação de algo enquanto um direito.
O segundo aspecto refere-se a uma nova cidadania que “[...] requer (e até é pensada como sendo esse processo) a constituição de sujeitos sociais ativos, definindo o que eles consideram ser os seus direitos e lutando pelo seu reconhecimento” (DAGNINO, 1994, p.108). Isso significa, que a mobilização constrói novos sujeitos críticos, os quais atuam efetivamente na luta política.
A terceira categoria seria uma nova proposta de sociabilidade e não somente como a “aquisição formal-legal de um conjunto de direitos” (DAGNINO, 1994, p. 108). São as reinvenções democráticas da sociedade moderna, em contínua constituição, que criam novos direitos, confrontando o tradicionalmente instituído. Mesmo que, claramente restritas, novas formas de sociabilidade emergem; o governo (seja municipal, estadual ou federal) se relaciona com a sociedade como um articulador que integra um conjunto híbrido de fluxos, redes e organizações que se combinam e interpenetram. Esse tipo de organização política ideal encontra fundamento em novos espaços abertos para a coletividade.
Para Dagnino (1994), o quarto aspecto de sua noção de cidadania refere-se à ocupação de novos espaços pelos atores sociais. Arenas políticas, antes delimitadas a agentes específicos, passam a ser ocupadas por organizações da sociedade civil de diferentes escopos. A articulação social e política desses grupos têm um papel fundamental no alargamento da participação popular.
O último item apresentado pela autora é a redefinição do sistema social e a invenção de novas relações democráticas. Experiências de construção de espaços democráticos, mesmo que parciais, apresentam-se, por exemplo, através de conselhos municipais ou em programas denominados de Orçamento Participativo (GENRO, 1997; NAVARRO, 1997; TEIXEIRA; ALBUQUERQUE, 2006).
Nesses casos, efetivariam-se a criação de espaços públicos, onde estaria presente a multiplicidade de atores sociais em torno de uma agenda política contextualmente localizada.
O Plano Diretor
O Plano Diretor, como instrumento da política urbana, deve ser uma ferramenta de planejamento, que contemple as diferenças territoriais e a multiplicidade social, econômica e política, para que sejam cumpridas as funções sociais da cidade e da propriedade urbana (NYGAARD, 2005; SANT’ANA, 2006; BONDUKI, 2007).
Os artigos constitucionais e a aprovação do Estatuto da Cidade significaram um avanço democrático para a construção dos mecanismos de desenvolvimento da política urbana. O contexto sócio-político foi propício para a inclusão, no texto do Estatuto da Cidade, da gestão democrática como objetivo da política urbana. Isso representa um avanço na construção de espaços participativos, tanto na formulação, quanto no acompanhamento dos instrumentos de desenvolvimento urbano (CALDEIRA; HOLSTON, 2004; MOREIRA, 2005).
No Estatuto da Cidade foi elaborado um capítulo específico para tratar da Gestão Democrática da Cidade, com o objetivo de institucionalizar a participação popular nos processos de planejamento público. Assim, foram criados espaços participativos para atuação dos diversos agentes sociais envolvidos na produção da cidade. Conceitualmente, foi destacado que esses espaços públicos institucionalizados visariam a mediação de interesses e a formulação de propostas a partir do diálogo entre diferentes agentes sociais (MORETTI, 2007).
A orientação do Estatuto da Cidade estava balizada no alargamento da construção técnica do Plano Diretor. Isso significava a incorporação de diversos agentes sociais, econômicos e políticos nas discussões do planejamento urbano, com o objetivo de definir ações prioritárias que contemplassem os diversos interesses em jogo (FERNANDES, 2007).
Segundo o Ministério das Cidades, os municípios deveriam elaborar seus Planos em quatro etapas: realizar a leitura comunitária e técnica do território (diagnóstico situacional); formular e pactuar propostas com os diferentes segmentos sociais; definir os instrumentos para alcance dos objetivos e estratégias; definir o sistema de gestão e planejamento do município (BRASIL, 2004).
Para cumprir as quatro etapas o Ministério das Cidades disponibilizou para os municípios orientações e materiais os mais diversos. Diante desse aparato organizacional, para uma multiplicidade de municípios em todas as regiões do país, coube às localidades a implantação do processo, articulado com os aspectos demográficos, geográficos, políticos, econômicos e culturais do território.
Dessa forma, foram construídos espaços de debate e discussões, que envolveram os agentes sociais para elaboração de leituras comunitárias, cujas respostas construídas representaram a percepção da comunidade sobre a cidade e o território.
Leitura comunitária e formação de espaços públicos
A análise das metodologias participativas e dos espaços públicos pressupõe a compreensão da ação como atividade eminentemente política, exercida coletivamente, tendo como condição a pluralidade social.
As determinações externas sobre a importância de uma política urbana com enfoque participativo, dotada de instrumentos gerenciais e jurídicos de ordenamento territorial, adquirem diferentes formas de apropriação pelos agentes diretamente ligados à construção de propostas locais.
O espaço público é o locus da igualdade e da diferença. Essa pluralidade que dá sentido à própria relação entre os homens. A ação e o discurso revelam que os homens são iguais e diferentes porque isso é uma característica essencialmente humana. Essa pluralidade só poder ser revelada no contato com outros homens que agem conjuntamente, não importando as diferenças de discursos e opiniões (DAGNINO, 1994).
A leitura comunitária pressupõe uma imagem da cidade, construída pelos próprios atores sociais. Nela estão os principais problemas e qualidades inerentes à comunidade e a todo território urbano. Os resultados podem ter múltiplas finalidades, inclusive a resolução de demandas imediatas de serviços públicos.
Essa leitura não é a única fonte de informações sobre a dinâmica sócio-espacial, junto a ela é construída uma leitura técnica pelos agentes públicos, que elaboram um diagnóstico embasado em referenciais técnico-científicos. As duas leituras constituem a leitura da cidade.
A leitura da cidade constitui um processo de identificação e discussão dos principais problemas, conflitos e potencialidades, do ponto de vista dos diversos segmentos sociais. Deve contemplar as possíveis alternativas para a solução dos problemas detectados, procurando enfocar todo o território do município (BRASIL, 2004, p. 20).
Nesse sentido, o esquema proposto para a leitura comunitária teve como fundamento inicial o fortalecimento das organizações sociais de Tangará da Serra e, para isso, foi necessário descentralizar as oficinas comunitárias de trabalho e contextualizá-las de acordo com a realidade local. A identidade entre o indivíduo e a comunidade permitiu reforçar o sentimento de pertencimento territorial, político e social. As escolas, creches, salões comunitários, templos religiosos e áreas de lazer foram os principais espaços utilizados para as oficinas.
A metodologia participativa foi organizada a partir dos pressupostos apresentados. A partir disso, foram definidos local, data e horário das oficinas, através de um cronograma previamente elaborado. Nas oficinas, os participantes foram divididos em diferentes grupos para discutirem de forma construtiva as perspectivas de sua comunidade. As oficinas tinham a duração total de três horas, divididas em apresentação (30 minutos) e duas fases de trabalho: grupos (01 hora) e plenária (01 hora e 30 minutos).
A apresentação foi realizada com o objetivo de interagir a população com os agentes políticos do município. Era uma forma de conhecer os responsáveis pelo planejamento e execução das políticas públicas. Também foi um momento de explicação da metodologia e dinâmica de trabalho, organizadas em fases diferenciadas.
Na primeira fase, os participantes foram separados em diferentes grupos com temas pré-definidos, com o objetivo de influenciar diretamente as discussões e debates.
Foram realizadas algumas perguntas para fomentar os debates:
1) Quais os principais problemas da comunidade?
2) Quais as coisas boas que existem na comunidade?
3) Quais as principais ações que o governo municipal deverá fazer na comunidade?
4) O que a própria comunidade pode fazer para melhorar a qualidade de vida da população?
Essas questões permitiram a construção, através das discussões, de várias problemáticas referentes ao município. A quantidade de participantes não interferiu na essência das discussões; os grupos variaram de quatro a vinte pessoas, sendo que diferentes grupos puderam discutir o mesmo tema.
Dessa maneira, várias situações concretas foram debatidas de forma concomitante. Com um tempo pré-determinado de 01 hora, essa fase abriu uma ampla visibilidade do contexto local em que os participantes estavam envolvidos. O tempo planejado variava de acordo com a dinâmica de cada oficina e a quantidade de participantes.
Após o término do tempo de discussão na primeira fase, todos apresentaram o resultado das discussões em plenária, ou seja, nesse momento (segunda fase) ocorreu a socialização de todas as discussões dos grupos.
Na plenária todos os atores sociais puderam interferir na apresentação, no sentido de contribuir para a construção participativa das questões discutidas. Essa apresentação foi realizada de forma oral, contemplando, também, a percepção visual através de cartazes.
O trabalho realizado durante as discussões em grupo foi complementado por aqueles que discutiram temáticas diferenciadas. Diante disso, as proposições ganharam novos conteúdos e a aprovação da maioria dos presentes. O resultado dos grupos e da plenária foi consolidado em documentos com a participação dos atores da comunidade. A partir desses registros foi possível conhecer a situação atual da comunidade e as demandas em políticas públicas.
A leitura comunitária realizada contemplou 53 reuniões em todas as regiões do município de Tangará da Serra, com um montante de aproximadamente 4.500 atores sociais. Para que isso fosse possível, foi necessário o trabalho de duas equipes constituídas por técnicos e agentes políticos do poder público municipal. As articulações com as localidades aconteceram por intermédio das lideranças comunitárias, que mobilizaram os atores e deram apoio na definição dos locais de reunião. O envolvimento de líderes deu legitimidade às atividades participativas e reforçou a importância de seu papel na comunidade.
O resultado final desse processo foi sistematizado pelo órgão público responsável, que produziu planilhas temáticas e gráficos de demandas. A partir dos dados qualitativos e quantitativos obtidos nas reuniões de leitura comunitária, verificou-se quais políticas deveriam ter prioridade a curto prazo; e puderam ser definidas as principais diretrizes de intervenção sócio-espacial demandadas pela sociedade.
As informações foram organizadas para, junto da leitura técnica, constituírem um diagnóstico da cidade e apontarem, essencialmente, os caminhos para as outras etapas de construção do planejamento urbano.
Considerações finais
A crescente industrialização provocou uma dinâmica demográfica perversa no país, acentuada ente as décadas de 1950 e 1980. A consolidação da vertente industrial da economia nacional e a modernização da agricultura acentuaram a migração de trabalhadores do campo para as grandes cidades. Apesar do avanço econômico, os centros urbanos não possuíam condições estruturais e assistenciais suficientes para atender toda demanda populacional, o que causou um déficit de políticas de habitação, transporte, saneamento, segurança, entre outros.
O fenômeno urbano trouxe em si a necessidade de planejar as cidades e instituir marcos regulatórios para o ordenamento territorial. A obrigatoriedade de elaboração dos Planos Diretores Municipais, conduzidos de acordo com as determinações do Estatuto da Cidade e dos referenciais metodológicos disseminados pelo Ministério das Cidades, possibilitou a implementação de estratégias participativas voltadas para a multiplicidade de atores envolvidos na dinâmica urbana local.
O processo de construção do Plano Diretor de Tangará da Serra buscou referências nos princípios participativos contidos no Estatuto da Cidade e outros documentos orientadores. A leitura comunitária foi um exercício democrático importante para a continuidade das outras etapas de elaboração do Plano Diretor, as quais deveriam, da mesma forma, inserir a comunidade em discussões e definições sobre o planejamento do território municipal. A metodologia adotada na leitura comunitária ampliou os debates e foi ferramenta importante para aperfeiçoar a qualidade da participação popular em outros espaços públicos locais.
As experiências democráticas nas últimas décadas são parte do novo contexto político brasileiro. A formação de espaços públicos, com a inserção de agentes sociais em arenas antes não ocupadas, é resultado da luta dos movimentos sociais pela participação política desde os governos militares.
As reinvenções democráticas se materializam em todo o território, contemplando uma grande diversidade político-cultural existente. Entretanto, os processos ainda necessitam de revisões e reformulações dada a recente experiência participativa no país.
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Juliano Luis Borges é doutorando em Ciências Sociais – PUC/SP e docente da UNIC - Campus Tangará da Serra-MT (jlb_br@yahoo.com.br).
